Direttiva Bolkestein: effetti sulle concessioni balneari

La Direttiva Bolkestein, ufficialmente nota come Direttiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, riguarda i servizi nel mercato interno dell’Unione Europea. Prende il nome da Frits Bolkestein, l’ex commissario europeo per il mercato interno che ha proposto la direttiva.

Obiettivi principali

L’obiettivo principale della Direttiva Bolkestein è quello di facilitare la libera circolazione dei servizi all’interno dell’UE, eliminando le barriere e semplificando le normative tra i vari Stati membri. La direttiva mira a creare un mercato unico per i servizi in Europa, simile a quello già esistente per i beni.

Punti principali della Direttiva

1. Libertà di stabilimento: Gli operatori di servizi hanno il diritto di stabilirsi in qualsiasi Stato membro dell’UE senza dover affrontare restrizioni o barriere eccessive.
2. Libera circolazione dei servizi: Le imprese possono fornire servizi in un altro Stato membro senza dover aprire una sede o filiale in quel paese.
3. Semplificazione amministrativa: Gli Stati membri devono semplificare le procedure amministrative per facilitare l’accesso e l’esercizio delle attività di servizio.
4. Cooperazione amministrativa: La direttiva promuove la cooperazione tra le autorità nazionali per garantire una corretta applicazione delle regole.

Controversie

La Direttiva Bolkestein è stata molto controversa, soprattutto per quanto riguarda i suoi effetti sui lavoratori e sulle economie locali. Le critiche principali riguardavano il rischio di “dumping sociale”, ovvero la possibilità che imprese di paesi con regole meno restrittive potessero competere in modo sleale in paesi con normative più rigorose, abbassando i salari e le condizioni di lavoro.

Un altro punto controverso è stato l’applicazione della direttiva alle concessioni balneari in Italia con l’introduzione di una serie di cambiamenti che hanno avuto conseguenze significative per i gestori delle concessioni balneari e per l’intero settore turistico italiano. Ecco i principali interventi:

1. Obbligo di Gare Pubbliche

• La Direttiva Bolkestein impone l’obbligo di mettere all’asta le concessioni demaniali, inclusi gli stabilimenti balneari. Questo ha significato che le concessioni non possono più essere rinnovate automaticamente, ma devono essere soggette a gare pubbliche per garantire la trasparenza e la concorrenza.
• Questo obbligo ha creato incertezza tra i gestori, molti dei quali gestiscono le stesse concessioni da generazioni, senza dover competere per il rinnovo.

2. Valorizzazione del Bene Pubblico

• L’obbligo di gara ha anche messo in evidenza la necessità di valorizzare il patrimonio demaniale. In alcuni casi, le concessioni sono state criticate per essere state assegnate a canoni molto bassi rispetto al reale valore del bene, a scapito delle casse pubbliche.
• Le gare pubbliche potrebbero portare a un aumento dei canoni concessori, con un conseguente incremento dei costi per i gestori.

3. Rischio di Perdita per i Gestori Storici

• I gestori di stabilimenti balneari storici temono di perdere le loro concessioni a favore di nuovi operatori, magari anche stranieri, che potrebbero offrire condizioni economiche più vantaggiose allo Stato.
• Questo ha sollevato preoccupazioni per la continuità delle imprese familiari e per la salvaguardia di un patrimonio imprenditoriale che spesso ha un forte legame con il territorio.

4. Ritardi e Proroghe

• L’attuazione delle gare pubbliche è stata ritardata più volte attraverso proroghe legislative. Ad esempio, l’Italia ha più volte posticipato l’applicazione della direttiva per le concessioni balneari, mantenendo una situazione di incertezza che perdura da anni.
• Questi ritardi hanno portato a un quadro giuridico confuso, con sentenze della Corte di Giustizia dell’UE e interventi legislativi nazionali che si sono spesso sovrapposti.

5. Impatto Economico e Sociale

• L’incertezza legata alla gestione delle concessioni ha avuto un impatto significativo sul settore turistico, che rappresenta una parte rilevante dell’economia italiana, specialmente nelle regioni costiere.
• Le associazioni di categoria hanno espresso preoccupazioni per l’occupazione, temendo che le gare pubbliche possano portare a una diminuzione degli investimenti nel settore e a una riduzione dei posti di lavoro.

6. Interventi Legislativi e Giuridici

• Negli ultimi anni, il dibattito si è intensificato con interventi della Corte di Giustizia dell’UE e della Corte Costituzionale italiana, che hanno sottolineato la necessità di allinearsi alla direttiva europea.
• Alcune leggi nazionali che miravano a proteggere i concessionari esistenti sono state dichiarate incompatibili con la normativa europea, aumentando la pressione sul governo italiano per trovare una soluzione che rispetti la Direttiva Bolkestein.

7. Possibile Riorganizzazione del Settore

• Se applicata pienamente, la direttiva potrebbe portare a una riorganizzazione del settore, con nuovi operatori che entrano nel mercato e potenzialmente modificano l’offerta turistica italiana.
• Questa riorganizzazione potrebbe anche spingere verso una maggiore professionalizzazione del settore, con investimenti in qualità dei servizi e infrastrutture, ma potrebbe anche comportare una perdita di identità per alcune spiagge tradizionalmente gestite da famiglie locali.

Situazione Attuale

Ad oggi, il futuro delle concessioni balneari in Italia rimane incerto. Il governo italiano continua a cercare un equilibrio tra le richieste della Commissione Europea e le esigenze dei gestori locali. La soluzione definitiva dovrà conciliare la necessità di rispettare la concorrenza e il libero mercato con la protezione di un settore chiave per l’economia e la cultura italiana.

L’orientamento della giurisprudenza.

La giurisprudenza relativa alle concessioni balneari e alla Direttiva Bolkestein in Italia è complessa e in evoluzione, con numerose sentenze che hanno influenzato l’applicazione della direttiva e la regolamentazione delle concessioni demaniali. Di seguito, alcune delle principali decisioni giuridiche che hanno segnato questo ambito:

1. Sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 2016 (Cause riunite C-458/14 e C-67/15)

• Contesto: Questa sentenza è stata emessa in risposta ai dubbi sollevati dai tribunali italiani riguardo alla compatibilità delle proroghe automatiche delle concessioni balneari con la Direttiva Bolkestein.
• Decisione: La Corte ha stabilito che le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime per finalità turistiche non sono conformi alla direttiva. Secondo la Corte, le concessioni devono essere assegnate attraverso procedure trasparenti e competitive, aperte a tutti gli operatori potenzialmente interessati.

2. Sentenza del Consiglio di Stato italiano del 2021

• Contesto: Il Consiglio di Stato è intervenuto in seguito alle molteplici proroghe legislative concesse dal governo italiano, che avevano mantenuto in vigore le concessioni balneari esistenti nonostante le indicazioni contrarie della Corte di Giustizia dell’UE.
• Decisione: Il Consiglio di Stato ha stabilito che tutte le concessioni balneari esistenti devono cessare entro la fine del 2023, aprendo la strada a nuove gare pubbliche a partire dal 2024. Questa sentenza è stata vista come un punto di svolta, spingendo verso una piena applicazione della Direttiva Bolkestein in Italia.

3. Sentenza della Corte Costituzionale italiana

• Contesto: La Corte Costituzionale italiana è stata chiamata a esprimersi sulla legittimità delle leggi regionali e nazionali che tentavano di aggirare le indicazioni europee, mantenendo in essere le concessioni esistenti attraverso proroghe e altre misure.
• Decisione: La Corte ha confermato che le norme europee prevalgono su quelle nazionali e regionali, dichiarando incostituzionali quelle disposizioni che contravvenivano alla necessità di gare pubbliche per l’assegnazione delle concessioni. Questa sentenza ha rafforzato l’obbligo di conformarsi alle direttive europee.

4. Interventi del TAR (Tribunale Amministrativo Regionale)

• Contesto: Il TAR ha avuto un ruolo chiave nel giudicare numerosi ricorsi presentati da concessionari o da potenziali nuovi operatori, che contestavano l’applicazione delle norme nazionali o locali in materia di concessioni balneari.
• Decisioni: Diverse sentenze del TAR hanno applicato le indicazioni della Corte di Giustizia dell’UE, annullando le proroghe delle concessioni e ordinando la preparazione di nuove gare.
• In questo senso:

• 1. TAR Toscana, Sentenza n. 363/2021

  • Il rilascio delle concessioni demaniali che rientrano nell’ambito di applicazione dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE è subordinato all’espletamento di una procedura di selezione tra potenziali candidati, che deve presentare garanzie di imparzialità, trasparenza e pubblicità, con la conseguenza che è illegittima la proroga disposta dall’Amministrazione resistente e la conseguente decisione di non dar corso alla procedura comparativa perché disposte in aperta violazione del divieto, introdotto dalla normativa eurounitaria, di applicazione dell’art. 1, commi 682 e 683, l. n. 145 del 2018. È quanto ha stabilito il TAR Toscana, sentenza  8 marzo 2021, n. 363

  2. TAR Sardegna, Ordinanza n. 93/2021

  • Il Tar Sardegna ha respinto la richiesta di sospensiva presentata da alcuni imprenditori balneari di Arzachena che si erano opposti alla proroga tecnica di un anno sulle loro concessioni demaniali marittime. I concessionari chiedevano l’applicazione dell’estensione fino al 2033 prevista dalla legge italiana 145/2018. Il tribunale amministrativo sardo con l’ordinanza n. 93/2021 del 20 aprile scorso ha però respinto la loro richiesta di sospensiva cautelare. Secondo i giudici, infatti, «la pretesa dei concessionari, che sostengono di avere il “diritto di insistenza” come definito dalla normativa nazionale (in particolare protratto al 2033) ma in contrasto con le disposizioni  europee, sarà trattata ed esaminata in sede di merito». La questione sarà dunque oggetto di una successiva sentenza. Nel  frattempo l’adito  Tar ha però rilevato la carenza di elementi a sostegno della sospensiva.

  3. TAR Lazio, Sentenza n. 19051/2023

  • Il Tar Lazio con la sentenza 15 dicembre 2023, n. 19051 si è pronunciato in tema di proroga automatica delle concessioni balneari dopo la sentenza
    Corte di Cassazione a Sezioni Unite 23 novembre 2023, n. 32559, che aveva ha cassato la pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 9 novembre 2021, n. 18, ribadendo nel merito i principi espressi da quest’ultima, in ordine all’incompatibilità con il diritto unionale della disciplina nazionale che prevedeva la proroga automatica ex lege fino al 31 dicembre 2033 delle concessioni in essere.Tuttavia, in alcuni casi, i TAR hanno anche sospeso l’applicazione delle sentenze per permettere una transizione graduale. In questo senso:

• TAR Puglia, Sentenze n. 553/2024, 565/2024, 566/2024

Con le sentenze 553/2024, 565/2024, 566/2024 il TAR Puglia ha ritenuto di annullare l’atto del Comune che riduceva illegittimamente l’orizzonte temporale al 31.12.2024 delle concessioni balneari ,in virtù di una non corretta applicazione dell’art. 3, comma 2, della legge 118/2022.

Conclusioni

Allo stato, quindi, la giurisprudenza italiana sulle concessioni balneari e la Direttiva Bolkestein evidenzia una tensione costante tra la normativa europea e le pratiche locali radicate. Le sentenze della Corte di Giustizia dell’UE e delle corti italiane hanno progressivamente chiarito che la Direttiva Bolkestein deve essere applicata pienamente, promuovendo la concorrenza attraverso gare pubbliche trasparenti.

Uno scenario dunque ancora in evoluzione, contraddistinto dall’intrecciarsi di numerose variabili, in attesa di quello che sarà il suo epilogo.

A cura di Augusto Baldassari